معمای بنزین

راه ترقی - روزنامه سازندگی /متن پیش رو در سازندگی منتشر شده و بازنشرش در آخرین خبر به معنای تاییدش نیست
چگونه می‌توان قیمت بنزین را با کمترین هزینه اقتصادی و اجتماعی اصلاح کرد؟
سعید مشهوری| دولت در یکی از دشوارترین موقعیت‌های اقتصادی سال‌های اخیر قرار گرفته است. از یک‌سو کسری بودجه، تورم بالا و محدودیت منابع، توان مالی دولت را به‌شدت کاهش داده و از سوی دیگر، افزایش مصرف بنزین کشور را به نقطه‌ای رسانده که تأمین نیاز داخلی بدون واردات دشوار شده است. واردات بنزین نیز به‌معنای تخصیص منابع ارزی کمیابی است که دولت برای تأمین بسیاری از کالاهای ضروری و نیازهای دیگر به آن احتیاج دارد. به این ترتیب، سیاستگذار با معادله‌ای روبه‌روست که ادامه وضع موجود را دشوار کرده اما تغییر آن نیز می‌تواند هزینه‌های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی قابل‌توجهی داشته باشد. در همین شرایط، انتشار خبرهایی درباره اجرای آزمایشی طرحی مرتبط با بنزین در کرمان، حساسیت زیادی ایجاد کرد. طرحی که پیش از آنکه به مرحله اجرا برسد، متوقف شد. واکنش‌ها به این موضوع بار دیگر نشان داد که بنزین در کشور ما مدت‌هاست از یک کالای اقتصادی فراتر رفته و به موضوعی سیاسی و اجتماعی تبدیل شده است.
محمدسعید احدیان، مشاور رئیس مجلس، در واکنش به این اتفاق اعلام کرد که اگرچه دولت از نظر قانونی اختیار تصمیم‌گیری درباره قیمت بنزین را دارد، سران قوا تصمیم گرفته‌اند، قیمت بنزین افزایش پیدا نکند و طرح‌هایی که بدون افزایش قیمت قابل اجرا باشند، در دستور بررسی قرار دارند. او همچنین تأکید کرد، مسئولان دولتی نباید اجازه اقدامی بدهند که مردم را نسبت به افزایش قیمت بنزین نگران کند. این حساسیت از نظر اقتصاددانان نیز قابل درک است. تجربه‌های گذشته، به‌ویژه نحوه اجرای برخی اصلاحات قیمتی، باعث شده که حتی انتشار یک خبر درباره تغییر سازوکار عرضه بنزین به سرعت به نگرانی درباره افزایش قیمت تبدیل شود. با این‌ حال نگرانی از پیامدهای اجتماعی اصلاح قیمت نباید اصل مسئله را از دستورکار خارج کند. اکنون پرسش اصلی این است که چگونه می‌توان سیاستی که به مرور زمان ناکارآمد، پرهزینه و ناعادلانه شده است با کمترین هزینه برای خانوارها اصلاح کرد.
دفاع از تعدیل قیمت، انتقاد از نحوه اجرا
واقعیت این است که ثابت نگه داشتن طولانی‌مدت قیمت بنزین در اقتصادی که با تورم مزمن روبه‌روست، نمی‌تواند سیاستی پایدار باشد. وقتی سطح عمومی قیمت‌ها هر سال افزایش پیدا می‌کند اما قیمت یک کالا برای مدت طولانی ثابت می‌ماند، قیمت نسبی آن کالا به‌طور مداوم کاهش می‌یابد. نتیجه چنین سیاستی روشن است، مصرف آن کالا تشویق می‌شود، انگیزه صرفه‌جویی کاهش پیدا می‌کند و فاصله میان هزینه واقعی تأمین و قیمتی که مصرف‌کننده می‌پردازد، بیشتر می‌شود. هرچه این فاصله بزرگ‌تر شود، اصلاح آن نیز دشوارتر و پرهزینه‌تر خواهد شد. بنزین نیز از این قاعده مستثنا نیست. اقتصاددانان بارها هشدار داده‌اند که نمی‌توان در اقتصادی تورمی، قیمت یک کالای پرمصرف را برای سال‌های طولانی ثابت نگه داشت و انتظار داشت، رفتار مصرف‌کنندگان تغییری نکند. بسیاری از کالاها و خدماتی که در بودجه خانوار اهمیت بیشتری از بنزین دارند طی سال‌های گذشته، بارها افزایش قیمت داشته‌اند. مواد غذایی، مسکن، اجاره، دارو، پوشاک و بسیاری از خدمات چندین بار گران شده‌اند و خانوارها ناچار شده‌اند، خود را با قیمت‌های جدید تطبیق دهند. تفاوت بنزین در این است که دولت مستقیماً قیمت آن را تعیین می‌کند و به همین دلیل هر گونه افزایش قیمت آن مستقیماً به حساب سیاستگذار نوشته می‌شود. همین ویژگی، هزینه سیاسی اصلاح قیمت بنزین را بسیار بیشتر از افزایش قیمت بسیاری از کالاهای دیگر کرده است. مشکل زمانی جدی‌تر می‌شود که دولت از تثبیت قیمت بنزین به‌عنوان ابزاری برای کنترل تورم یا دست‌کم کنترل انتظارات تورمی استفاده کند. تثبیت یک یا چند قیمت نمی‌تواند تورمی که ریشه در کسری بودجه، رشد نقدینگی و ناترازی‌های اقتصاد کلان دارد را برای همیشه مهار کند.
در بهترین حالت، بخشی از تورم برای مدتی سرکوب می‌شود اما هزینه این سیاست در جای دیگری ظاهر خواهد شد. به شکل افزایش مصرف، قاچاق، فشار بر بودجه دولت، کاهش منابع سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های انرژی و در نهایت نیاز به واردات. از سوی دیگر یارانه بنزین الزاماً سیاستی در حمایت از فقرا نیست. بهره‌مندی افراد از یارانه بنزین به میزان مصرف آنها وابسته است و خانواری که چند خودرو دارد و بیشتر سفر می‌کند، طبیعتاً سهم بیشتری از این یارانه دریافت می‌کند. در مقابل، خانواری که خودرو ندارد یا مصرف بنزین آن اندک است، سهم بسیار کمتری از منابعی می‌برد که در ظاهر به نام همه مردم توزیع می‌شود. بنابراین بخشی از یارانه انرژی به‌جای آنکه بر اساس نیاز توزیع شود بر اساس میزان مصرف توزیع می‌شود و این می‌تواند به نابرابری بیشتر منجر شود. قیمت پایین بنزین، هزینه‌های دیگری نیز دارد که معمولاً در محاسبات روزمره دیده نمی‌شود. استفاده بیشتر از خودروی شخصی، افزایش ترافیک، آلودگی هوا، اتلاف وقت شهروندان، استهلاک زیرساخت‌های شهری و افزایش مصرف انرژی، بخشی از هزینه‌هایی است که جامعه می‌پردازد. علاوه بر این هنگامی که قیمت داخلی فاصله زیادی با قیمت‌های پیرامونی پیدا می‌کند، انگیزه قاچاق نیز افزایش می‌یابد.
بنابراین قیمت پایین بنزین اگرچه در ظاهر منفعتی برای مصرف‌کننده ایجاد می‌کند، در عمل هزینه‌هایی را به کل جامعه تحمیل می‌کند که بخشی از آنها پنهان هستند. با وجود همه این استدلال‌ها، نتیجه منطقی بحث این نیست که دولت می‌تواند بدون توجه به شرایط اقتصادی خانوارها، قیمت بنزین را افزایش دهد. مسئله دقیقاً از همین نقطه پیچیده می‌شود. افزایش قابل‌توجه قیمت بنزین در اقتصادی که خانوارها سال‌هاست با کاهش قدرت خرید روبه‌رو هستند، می‌تواند فشار مضاعفی بر گروه‌های کم‌درآمد وارد کند. بخشی از این فشار مستقیم است. یعنی خانوار باید برای سوخت هزینه بیشتری بپردازد. بخشی دیگر نیز غیرمستقیم و ناشی از افزایش هزینه حمل‌ونقل کالا و خدمات یا شکل‌گیری انتظارات تورمی است. به همین دلیل، اصلاح قیمت بنزین بدون طراحی یک نظام جبرانی قابل ‌اعتماد، می‌تواند به سیاستی پرهزینه تبدیل شود. تجربه کشورهای مختلف نیز نشان می‌دهد، اصلاح یارانه انرژی زمانی شانس بیشتری برای موفقیت دارد که دولت بتواند، بخشی از منابع حاصل از اصلاح قیمت را به شکلی شفاف و هدفمند به خانوارهای آسیب‌پذیر بازگرداند. پرداخت جبرانی می‌تواند، نقدی باشد یا از طریق حمایت‌های معیشتی، حمل‌ونقل عمومی و خدمات اجتماعی صورت گیرد. اصل مهم این است که خانوار کم‌درآمد مطمئن باشد که افزایش هزینه انرژی با سازوکاری قابل پیش‌بینی جبران خواهد شد. اما پرداخت جبرانی نیز به تنهایی کافی نیست. اگر دولت ابتدا قیمت را افزایش دهد و بعد وعده دهد که در آینده خسارت خانوارها را جبران می‌کند، ممکن است بخش بزرگی از جامعه این وعده را باور نکند. در اقتصادی که مردم تجربه‌های متعددی از تورم و کاهش ارزش پرداخت‌های نقدی دارند، اعتبار سیاستگذار به‌اندازه خود سیاست اهمیت دارد.
بنابراین جبران باید همزمان با اصلاح قیمت یا حتی پیش از آن آغاز شود و سازوکار آن برای مردم روشن باشد. مسئله مهم دیگر، نحوه تعدیل قیمت است. یکی از ریشه‌های بحران بنزین در ایران این بوده که سیاستگذار برای سال‌ها، قیمت را ثابت نگه می‌دارد سپس ناچار می‌شود در یک مقطع، افزایش بزرگی اعمال کند. این الگوی توقف و جهش، هم از نظر اقتصادی مخرب است و هم هزینه سیاسی زیادی دارد. راه کم‌هزینه‌تر می‌تواند، جایگزین کردن افزایش‌های بزرگ و ناگهانی با تعدیل‌های کوچک، تدریجی و قابل پیش‌بینی باشد. اگر قیمت انرژی متناسب با یک قاعده مشخص و از پیش اعلام ‌شده به‌تدریج تعدیل شود، هم خانوارها فرصت سازگاری پیدا می‌کنند و هم فاصله میان قیمت و هزینه واقعی تأمین به ‌اندازه‌ای بزرگ نمی‌شود که اصلاح آن به یک شوک تبدیل شود. در کنار اصلاح تدریجی قیمت، دولت باید گزینه‌های جایگزین را نیز تقویت کند. نمی‌توان از شهروندان خواست کمتر از خودروی شخصی استفاده کنند، درحالی ‌که حمل‌ونقل عمومی مناسب در اختیارشان نیست. بخشی از منابع حاصل از اصلاح یارانه بنزین می‌تواند صرف توسعه مترو، اتوبوس، نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی و بهبود کیفیت خودروها شود. اصلاح قیمت بدون اصلاح سمت عرضه و بدون فراهم کردن امکان تغییر رفتار، تنها هزینه خانوار را افزایش می‌دهد. شفافیت درباره منابع نیز اهمیت زیادی دارد. مردم باید بدانند، دولت از اصلاح قیمت چه میزان درآمد به دست می‌آورد و این درآمد دقیقاً در چه مسیری هزینه می‌شود. اگر منابع حاصل از افزایش قیمت بنزین به بودجه عمومی وارد شود و اثری از آن در بهبود خدمات یا پرداخت‌های جبرانی دیده نشود، اعتماد عمومی به سرعت از بین می‌رود. اما اگر سازوکاری شفاف وجود داشته باشد که نشان دهد منابع حاصل چگونه میان خانوارهای کم‌درآمد، حمل‌ونقل عمومی و سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های انرژی توزیع شده است، امکان همراهی جامعه افزایش پیدا می‌کند. از همه مهم‌تر اینکه سیاست بنزین نباید مستقل از سیاست‌های کلان اقتصادی دیده شود. اگر دولت قیمت بنزین را افزایش دهد اما همزمان کسری بودجه، رشد نقدینگی و تورم بالا ادامه داشته باشد، چند سال بعد دوباره همان فاصله قیمتی ایجاد خواهد شد. تورم بالا هر قیمت اصلاح ‌شده‌ای را در مدت کوتاهی دوباره به یک قیمت نسبی ارزان تبدیل می‌کند. بنابراین حل پایدار مسئله بنزین بدون مهار تورم امکان‌پذیر نیست.
دولت امروز میان دو انتخاب ساده، یعنی تثبیت همیشگی قیمت یا افزایش ناگهانی آن، گرفتار نشده است. طیف گسترده‌ای از سیاست‌ها میان این دو گزینه وجود دارد. از جمله تعدیل تدریجی و قاعده‌مند قیمت، پرداخت جبرانی هدفمند، حمایت بیشتر از دهک‌های پایین، توسعه حمل‌ونقل عمومی، افزایش بهره‌وری خودروها، شفاف‌سازی درآمدها و هزینه‌ها و مهم‌تر از همه، پرهیز از تصمیم‌های غافلگیرکننده.
مسئله اصلی بنزین این است که قیمت بسیار پایین، مصرف را افزایش و منابع عمومی را هدر می‌دهد و یارانه را به شکلی نابرابر توزیع می‌کند. افزایش ناگهانی قیمت نیز می‌تواند، فشار معیشتی و نارضایتی اجتماعی ایجاد کند. میان این دو، مسیری وجود دارد که دشوارتر اما کم‌هزینه‌تر است: اصلاح تدریجی، قابل پیش‌بینی و همراه با جبران. اما دولت چگونه می‌تواند، اصلاحی اجتناب‌ناپذیر را به‌جای یک شوک پرهزینه به فرآیندی تدریجی و قابل تحمل تبدیل کند؟ هرچه این تصمیم دیرتر گرفته شود و فاصله قیمت بنزین با واقعیت‌های اقتصادی بیشتر شود، هزینه اصلاح نیز افزایش خواهد یافت. هنر سیاستگذار این است که پیش از آنکه اجبار اقتصادی زمان و شیوه اصلاح را تعیین کند، خود با یک برنامه روشن، تدریجی و عادلانه دست به اصلاح بزند.